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煤电矛盾怎样告“暂时缓解”?

    国家发展改革委近日发出通知,在全国范围内对电煤实施临时价格干预措施,同时适当调整电力价格,试行居民阶梯电价制度。媒体对此广泛关注,从不同角度做出分析。本报也连续刊出了《如何看待煤炭价格临时调控》、《怎样看待电价上调》、《怎样看待柴油紧缺》及《如何看待电煤运输困境》等4篇报道,对新近出台的煤电价格调控政策及柴油紧缺现象做了深入分析。这些报道引用了许多专家学者的意见和建议,视角不同,结论不尽相同。对这些意见和建议作综合性的深入分析,能够得出一些基本共识。

  现行办法是权宜之计

  煤电矛盾由来已久。为了缓解煤电之间的矛盾,国家曾探索煤电价格联动机制,即上网电价和煤炭价格联动,销售电价和上网电价联动,消化电煤涨价因素。2005年5月和2006年6月两次实行了煤电联动。

  实行煤电联动后,虽然暂时缓解了煤电双方的矛盾,但实质是将煤电双方的矛盾和经营压力转移给了其他行业。实践证明,电价上涨后,随之而来的是电煤新一轮涨价,电力企业再次提出涨价要求,最终促成煤电轮番涨价。这直接影响到其他行业成本的增加,尤其是对占电力消耗70%左右的工业领域带来更大的成本压力,引发社会性物价上涨,增加推动通货膨胀的因素。正是由于这个原因,联动机制被迫放弃。

  联动机制放弃后,煤电矛盾愈演愈烈。火电企业面临的局面是“前有电价堵截,后有煤价追兵”,导致火电企业生产经营困难重重。2008年以来,火电企业整体经营状况趋于恶化,出现了整体亏损,即使作为行业排头兵的中央企业也无法独善其身。到今年10月底,5大中央发电集团火电企业亏损面超过70%,除东部沿海、东北以及中西部地区少数煤电联营企业尚有微利外,其余全部亏损。

  据测算,5大发电集团的发电标煤电价从2003年到目前的涨幅高达175%,而火电上网电价仅提高了不足45%,电煤价格涨幅是电价涨幅的4倍左右。火电企业通过加强内部管理、加快技术创新,大力压缩成本,努力消化电煤涨价的增支,但面对巨大的煤价涨幅,发电企业的各种措施根本无法缓解成本激增的压力。目前,发电企业的燃料成本占发电成本的70%以上,除去折旧、财务费用和必要的修理费支出外,实际可控的只有人工成本和管理费用支出,这部分比重越来越小,进一步降低的空间十分有限,通过企业自身努力来减少亏损、增加效益几无可能。

  由此,火电企业由于经营困难不愿意多发电,导致出现“电荒”。而“电荒”又可能诱发“柴油荒”。面对这种局面,决策层只能采取“救急式”的临时性价格干预措施,以缓解煤电矛盾。这次出台的政策“组合拳”,试行居民阶梯电价制度有长远意义,但眼下作用有限。眼下管用的措施,也属权宜之计。

  煤电矛盾暂时缓解

  各方对国家发展改革委出台的煤电价格调控“组合拳”给予积极评价,认为这次调价对缓解煤电价格矛盾、促进煤炭和电力行业协调健康发展、保证迎峰度冬期间电力供应,十分必要。但这种调控的结果,虽使煤电矛盾得到暂时缓解,电力供求的困局并未破解。

  资料显示,2008年以来,受国际金融危机冲击和国家宏观调控政策影响,煤电价格联动政策执行不及时、不到位。到此次调价前,火电上网电价上调累计缺口为每千瓦时4.9分,这次火电上网电价每千瓦时上调了2.6分,两者差距依然很大,不能完全解决火电企业严重亏损的问题。在出台电价调整政策的同时,国家还采取了对电煤限价的措施,但执行难度很大。几家大的中央企业会严格执行国家的限价政策,但对于是否能够有效约束地方企业和民营企业的涨价行为,各方普遍持谨慎态度。如果电煤价格控制不力,电煤每吨再上涨50元以上,此次电价调整政策的效力将丧失殆尽,重又回到电煤竞相涨价的循环当中。

    今年,我国华东、华中等部分地区缺电情况严重,到目前全国最大电力缺口超过了3000万千瓦,且短期内状况难有改观,需要采取更为有力的措施。

  出路在于“顶层设计”

  当前的电煤价格、上网电价、销售电价到底是高还是低?由于煤矿、电厂、电网、用户都从各自的角度出发,各方难以达成共识。

  我们曾寄望于煤电联动。但已经放开的“市场煤”,其市场机制并不完善;铁路运力的市场化程度远远滞后于煤、电、运产业链的其他环节;煤炭产地的地方政府,也对煤炭供应的数量和价格产生着巨大影响。在这种情况下,煤电联动也只能是权宜之计,解决不了根本问题。

  那么,出路在哪里?

  各方专家学者的一致看法是,必须进行深层次的能源体制改革。国家应统筹考虑煤、电、运产业链上下游关系,在煤、电、运各个环节和政府之间建立起与市场经济相适应的价格形成机制与管理体制,从而在根本上解决煤电矛盾。也就是说,根本出路在于做好“顶层设计”。

  在经济转型的过程中,考虑到事情的复杂性和艰巨性,我们不能进行一次性、整体的能源价格市场化改革跨越,应该采取“摸着石头过河”的渐进性改革。

  回顾过去几年,能源价格改革基本上属于被动的渐进性改革,都是出了问题才去改,或者矛盾积累过多、或者已经到了不改革不行了的时候才去改。即使改革,常常是幅度尽量小。这种改革明显缺乏“顶层设计”。

  今后的改革,应该采取主动的渐进性改革,这就要先做好能源价格改革的“顶层设计”,有步骤、有计划、有目标地把改革推向深入。这其中,应该坚持几个原则:

  坚持市场化改革方向,突出强调制度和机制创新,形成由市场供求关系决定的煤价、电价、运价的价格形成机制。从长期看,需要建立全国电煤交易市场;从中期看,不断完善煤电联动机制,辅之以必要的配套改革,或许是一个现实的选择。

  关键是要规范政府行为,取消不必要的计划指标,清退各种税费。特别是应当加强对垄断行业的监管,推进电量和铁路运力的公开、公平、透明交易。相关政府主管部门应当从审批职能中解脱出来,把主要精力放在制定市场规则上来,打破条块分割,健全法律法规。

  第三,强调企业经营的公益性质。煤炭是国家资源,能源是基础性行业。基础性企业经营的目的不是利润最大化,在获得基本利润、保证发展后劲的前提下,主要应当为社会的发展、为国民经济的运行创造良好的环境。

  等待改革时机是相对的。从目前情况看,到了下决心攻坚克难的时候了!